2019年下半年，珠海新增實(shí)施三舊改造用地277.18公頃，完成三舊改造用地175.66公頃。圖為即將改造的聯(lián)安村。南方日?qǐng)?bào)記者 錢文攀 攝
雖說(shuō)已確定舊改主體，但一天不動(dòng)工，李叔的心還是懸著，天天盼望著泥頭車的入場(chǎng)。
作為老聯(lián)安村村民，20年前，他見(jiàn)證了聯(lián)安村被納入珠海市主城區(qū)首批26個(gè)啟動(dòng)城中村改造的名單，也參與了不同開(kāi)發(fā)商代表主持的村民會(huì)議，但由于利益協(xié)調(diào)、政策配套等多方面因素影響，舊改始終未啟動(dòng)�！叭缃耠m說(shuō)簽約率過(guò)九成，但遇上疫情，會(huì)不會(huì)再拖個(gè)一年半載？”
珠海城市更新戰(zhàn)打響已久，近幾年，越來(lái)越多的城市更新辦公室在舊村莊舊城鎮(zhèn)中“冒出”，三舊改造工作被按下了“快進(jìn)鍵”。筆者梳理過(guò)去十年三舊改造的進(jìn)程，并與廣深莞佛等城市相比發(fā)現(xiàn)，珠海城市更新整體推進(jìn)力度相對(duì)較弱。
隨著城市不斷發(fā)展，珠海城市更新迎來(lái)全新局面，既有新的內(nèi)涵，也遇到了新的挑戰(zhàn)。這個(gè)夏天，疫情之下為城市更新帶來(lái)了哪些思考？未來(lái)城市更新如何走出“爛尾怪圈”？城市更新建設(shè)如何為產(chǎn)城發(fā)展釋放新的活力？這些都是城市建設(shè)者需要面對(duì)的課題。
一場(chǎng)“硬仗”人口增長(zhǎng)之快與舊改進(jìn)程之慢
街頭車水馬龍，建筑工地上工程車轟鳴，高樓大廈里又有了人氣……疫情來(lái)襲數(shù)月后，珠海的“暫停鍵”切換成了“播放鍵”。
頗受開(kāi)發(fā)商關(guān)注的城市建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域——城市更新，在復(fù)工復(fù)產(chǎn)的大潮中拉開(kāi)帷幕：4月15日，媒體發(fā)布公告稱，吉大水灣頭村以82.14%同意率，表決通過(guò)舊村改造更新意愿，涉及更新范圍24338.98㎡；4月24日，奧園城市更新集團(tuán)發(fā)布消息稱，中國(guó)奧園正式成為珠海聯(lián)安舊村改造項(xiàng)目實(shí)施主體；4月30日上午，隨著打樁機(jī)隆隆啟動(dòng)，珠海高新區(qū)銀溪雅苑（銀坑安置項(xiàng)目）正式開(kāi)工，銀坑新村舊改項(xiàng)目快速推進(jìn)。
然而，市場(chǎng)的再度活躍并未改變舊改困局。珠海推進(jìn)城市更新，仍面臨著配套政策不完善、歷史遺留問(wèn)題嚴(yán)重、整體推進(jìn)力度不足等挑戰(zhàn)。
以爛尾樓的改造為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，珠海市目前仍有爛尾樓項(xiàng)目逾50個(gè)：家喻戶曉的巨人大廈在寸土寸金的新香洲片區(qū)“爛”了26年之久；情侶路上，被本地人戲稱“三炷香”的三海大廈，依舊無(wú)人問(wèn)津；還有被稱為珠海最早“爛尾樓”的香洲商業(yè)城，雖不時(shí)傳來(lái)消息，但仍未見(jiàn)實(shí)際變化。一個(gè)個(gè)規(guī)模頗大的項(xiàng)目體，消耗著城市的空間資源，等待著重生。
“這些爛尾樓嚴(yán)重影響土地合理利用和城市形象�！币晃粯I(yè)內(nèi)人士告訴筆者，爛尾樓項(xiàng)目往往牽涉各種利益問(wèn)題，易引發(fā)群體性事件，形成突出的社會(huì)治安隱患。除此之外，還影響了珠海的生活空間及文化意象的塑造，不利于提振經(jīng)濟(jì)。
一邊是“三舊”所帶來(lái)的“存量”問(wèn)題日益突出，另一邊是城市空間的“增量”警報(bào)持續(xù)拉響。
據(jù)《2019年廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2019年末，珠海常住人口比上年末增加13.26萬(wàn)，增幅7%，居全省之首。至此，珠海常住人口突破200萬(wàn)，達(dá)202.37萬(wàn)人。
戴德梁行2019年發(fā)布的《粵港澳大灣區(qū)城市更新進(jìn)化論》報(bào)告稱，10萬(wàn)億級(jí)的經(jīng)濟(jì)總量讓粵港澳大灣區(qū)成為海內(nèi)外投資者爭(zhēng)相關(guān)注的熱土，這其中，5個(gè)城市的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已超過(guò)30%的國(guó)際警戒線，包括深圳、東莞、中山、佛山和面積不足2000平方公里的珠海。
業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，隨著粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型發(fā)展，物業(yè)載體的承載能力亟須跟上腳步，城市更新無(wú)疑是盤活存量資產(chǎn)、釋放優(yōu)質(zhì)土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最佳方案。
對(duì)珠海而言，打響一場(chǎng)以激活“土地存量”換取“發(fā)展增量”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，力促城市更新加快發(fā)展，勢(shì)在必行。
困境突圍亟待探索“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制
如果說(shuō)政策是推進(jìn)城市更新的基石，過(guò)去幾年，珠海一直致力于如何把基石墊得更牢固。
珠海市自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，自2012年頒布“舊改”政策，2016年進(jìn)行系統(tǒng)修改，珠海逐步探索建立動(dòng)態(tài)、可持續(xù)發(fā)展的城市更新機(jī)制，組織編制了相應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃、中長(zhǎng)期計(jì)劃和年度計(jì)劃。
目前珠海已研究構(gòu)建形成“一二三+N”政策框架體系——即以《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新管理辦法》為總綱，以申報(bào)審批程序規(guī)定和地價(jià)計(jì)收辦法為配套文件，在城中舊村、舊工業(yè)、舊城鎮(zhèn)（老舊小區(qū)）三大方面出臺(tái)分類指導(dǎo)文件及操作細(xì)則、辦法、技術(shù)輔助文件等。
事實(shí)上，近幾年珠海政策落地的效果明顯。戴德梁行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2017年及2018年，珠海完成城市更新改造面積超過(guò)2014-2016年三年的總和。珠海市自然資源局?jǐn)?shù)據(jù)則顯示，2019年下半年，全市新增實(shí)施“三舊”改造用地277.18公頃，完成三舊改造用地175.66公頃，較上半年分別增長(zhǎng)54%、70%。
但是，除宏觀的政策指引，要突圍“爛尾困境”，提升三舊改造效率，珠海仍有不少微觀問(wèn)題需要克服。
“過(guò)去在解決爛尾樓問(wèn)題上，相關(guān)部門往往寄希望于搭建招商引資平臺(tái)，通過(guò)吸引有實(shí)力的外部企業(yè)，以向困境企業(yè)融資的方式，化解項(xiàng)目所面臨的困境。”一位多年負(fù)責(zé)破產(chǎn)清算類案件的律師指出，這種方式下，項(xiàng)目原資產(chǎn)及債權(quán)債務(wù)不明的巨大不確定性，讓投資者望而卻步。
如何把過(guò)去側(cè)重行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓c司法手段并用，促進(jìn)政府部門與法院合作，建立“府院聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，即借力司法重整程序與地方政府權(quán)力，有效解決爛尾樓項(xiàng)目重新啟動(dòng)所面臨的手續(xù)、政策及維穩(wěn)問(wèn)題，珠海仍需探索。
建立長(zhǎng)效機(jī)制平衡各方利益、提高與村民的溝通效率、有效解決企業(yè)融資問(wèn)題……一系列長(zhǎng)期存在的問(wèn)題讓不少開(kāi)發(fā)商“頭疼”。
新近公布2019年業(yè)績(jī)的中國(guó)奧園集團(tuán)股份有限公司，已擁有逾30個(gè)不同階段的城市更新項(xiàng)目，其中十多個(gè)項(xiàng)目在珠海�！俺鞘懈率巧鐣�(huì)各方利益的平衡，是多方努力的結(jié)果，不管是村民、開(kāi)發(fā)企業(yè)還是政府，都需為此做出改變和協(xié)商，平衡配置，實(shí)現(xiàn)各方受益�！敝楹W園相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)表示。
更新趨勢(shì)為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間
在珠海北部，有這樣一片特殊的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)：時(shí)尚的咖啡品牌，年輕的裝潢布置，還有現(xiàn)代化的建筑風(fēng)格……這就是高新區(qū)利用舊廠區(qū)改造而成的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)載體港灣一號(hào)。
截至2019年底，這里已引入企業(yè)121家，包括360企業(yè)安全華南總部基地、小米通訊、中德人工智能研究院、嶺南大數(shù)據(jù)研究院、泰芯半導(dǎo)體、英集芯半導(dǎo)體等，這些企業(yè)成了該類園區(qū)的標(biāo)桿。
在新一輪的區(qū)域競(jìng)合中，珠海的出路在于創(chuàng)新，而創(chuàng)新的關(guān)鍵又在于高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展壯大。過(guò)去數(shù)年，珠海推進(jìn)城市更新，也越發(fā)重視為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)騰出空間。
助推“工改工”“工改產(chǎn)”是一個(gè)明顯的“進(jìn)化趨勢(shì)”。為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，使產(chǎn)業(yè)空間真正服務(wù)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，珠海近年不斷為“工改工”“工改產(chǎn)”政策加碼。
《珠海市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃（2014-2020年）》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，珠海目前納入改造規(guī)劃的舊工業(yè)用地規(guī)模為1314萬(wàn)平方米，其中331.21萬(wàn)平方米已開(kāi)始實(shí)施改造，125.82萬(wàn)平方米已完成改造。
珠海市自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，近些年來(lái)，珠海相繼出臺(tái)了一系列扶持“工改工”“工改產(chǎn)”的措施，在更新準(zhǔn)入、容積率管控、地價(jià)以及土地功能配比等方面都給予了相應(yīng)傾斜和扶持。
如舊廠房拆建更新，不受1萬(wàn)平方米用地規(guī)模準(zhǔn)入的限制，容積率普遍可調(diào)增至4.0，并能給予最高20%的商業(yè)配比；如地價(jià)方面，“工改工”類，實(shí)施改建、臨時(shí)改變建筑使用功能的，地價(jià)不計(jì)收；“工改產(chǎn)”“工改公共”類，實(shí)施改建、臨時(shí)改變建筑使用功能的，地價(jià)不計(jì)收等。
“從2019年項(xiàng)目推進(jìn)情況看，成績(jī)不俗。去年，珠海已批復(fù)實(shí)施新型產(chǎn)業(yè)用房建設(shè)量達(dá)3.29萬(wàn)平方米�！敝楹Ｊ凶匀毁Y源局相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，僅2019年通過(guò)城市更新實(shí)施了9個(gè)“工改工”“工改產(chǎn)”項(xiàng)目，涉及總用地面積17.62萬(wàn)平方米。
“顯然，舊廠房改造已成為珠海盤活閑置土地資源的一個(gè)重要途徑�！敝楹Ｊ凶匀毁Y源局相關(guān)負(fù)責(zé)人指出。
值得一提的是，為吸引各類創(chuàng)新人才，珠海還通過(guò)城市更新配建人才住房和公租房，解決人才引進(jìn)落腳問(wèn)題。僅2019年，珠海就通過(guò)舊改配建落實(shí)了2.90萬(wàn)平方米人才住房和公租房，其中1.70萬(wàn)平方米人才住房全部用于安置優(yōu)特和解決高新企業(yè)員工住宿問(wèn)題。
■路徑
珠海市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊崢屏：
城市有機(jī)更新
城鎮(zhèn)低效用地開(kāi)發(fā)
“雙輪驅(qū)動(dòng)”
從統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)，珠海城市更新需要思考什么？
“雖有不足，但過(guò)去數(shù)年，珠海三舊改造取得了一定成效，這毋庸置疑�！敝楹Ｊ幸�(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師楊崢屏介紹，珠海早于2000年就開(kāi)始了26條城中舊村的改造，2010年啟動(dòng)首個(gè)舊工業(yè)用地改造，至今在改善中心城區(qū)人居環(huán)境，打造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)平臺(tái)方面有不少代表性作品，如玻璃纖維廠舊址改造成中海富華里，成為了最繁華的商業(yè)中心之一；如過(guò)去山場(chǎng)舊村改造的五洲花城，成為了宜居社區(qū)的代表。
然而，當(dāng)下隨著粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的深入實(shí)施，珠海城市定位、城市區(qū)位迎來(lái)了歷史性改變，產(chǎn)業(yè)、人才、投資加速集聚，對(duì)珠海高品質(zhì)的產(chǎn)業(yè)空間，高質(zhì)量的人居環(huán)境提出了更高要求。
新一輪的城市更新，深層次問(wèn)題開(kāi)始浮現(xiàn)，如城市更新前期工作推進(jìn)難，缺乏配套政策與實(shí)施機(jī)制，導(dǎo)致更新改造項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等。
“本次疫情，更使人們對(duì)安全的人居環(huán)境提出了新要求。以此為導(dǎo)向，加強(qiáng)城鄉(xiāng)人居環(huán)境整治和公共衛(wèi)生體系建設(shè)，成為大多數(shù)城市的重要命題，這與城市更新的內(nèi)涵不謀而合。接下來(lái)，珠海城市更新實(shí)踐更應(yīng)注重質(zhì)與量的升級(jí)�！睏顛樒林赋�。
她認(rèn)為，下一步，珠海城市更新應(yīng)從過(guò)去著重三舊改造，轉(zhuǎn)向城市有機(jī)更新與低效用地再開(kāi)發(fā)并舉，以釋放城市存量空間，改善人居環(huán)境為目標(biāo)，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)要素的流入提供空間保障。
目前，楊崢屏與其團(tuán)隊(duì)正在協(xié)助相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)研，加快編制低效用地再開(kāi)發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，以國(guó)土空間規(guī)劃的全新視角對(duì)城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行審視，探索優(yōu)化土地資源要素供給，提升存量土地集約節(jié)約利用水平，統(tǒng)一規(guī)劃、連片開(kāi)發(fā)的新模式。
“相信城市有機(jī)更新和城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)齊頭并進(jìn)，發(fā)揮土地級(jí)差收益，在優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局的同時(shí)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境、完善公共基礎(chǔ)設(shè)施配套，保護(hù)歷史文化街區(qū)和建筑，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將成為珠海下一步繼續(xù)打響‘存量’土地戰(zhàn)的戰(zhàn)略綱領(lǐng)�！睏顛樒琳f(shuō)。
來(lái)源：東莞日?qǐng)?bào)
編輯：wangdc
